积极探索创新单建式人防工程建设项目全过程管理

单建式人防工程是在公园、绿地、广场、道路等场地的地下单独修建的防护建筑，包括人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽和物资掩蔽工程、疏散干道工程，以及抢险抢修、医疗救护等防空专业队工程等。战时保护人民群众的生命财产安全，平时有益于社会经济发展，能够满足商业、交通、文化娱乐等方面的社会需求并为城市提供就业岗位的公益性项目，它为经济建设、城市发展和社会服务等方面发挥着重要的作用，如何构建科学的管理模式，加强对单建式人防工程的建设管理将成为人防科学发展的一项重要课题。

　　一、单建式人防工程建设模式和发展方向

　　(一)广州市单建式人防工程建设特点。随着城市和经济的日益发展，广州市从上世纪九十年代初期开始建设单建式人防工程，先后完成火车站东广场、体育西路、站前路、站南路、江南西路等20余个单建式人防工程，工程规模由几千平方米增加至几万平方米;功能由单一的停车场或商场演变成为集商业、交通、市政、公共服务为一体的地下综合体;出资形式由人防部门单一发展成为合资、合作或社会投资建设的多元化投资模式。

　　(二)单建式人防工程的防护要求与平时使用之间的矛盾。近年来，我国城市地下空间的开发数量快速增长，体系不断完善，城市地下空间开发利用已经成为提高城市容量、缓解城市交通、改善城市环境的重要手段。虽然，地下空间是单建式人防工程的载体，但人防工程的战备属性和防护要求与地下空间的平时使用存在天然冲突和矛盾，人防工程建设的主要目标是防护，对空间的密闭、埋深、位置和防护性能都有很高的技术战术要求，而人们平时使用的要求是功能设施完善，空间开敞、开放、景观、采光等方面的要求。因此，如何处理好防护与平时使用需求在功能上的兼容性，将最大限度发挥单建式人防工程的效益。

　　(三)单建式人防工程与城市地下空间融合式发展。广州珠江新城核心区地下空间，总建筑面积48万平方米，配备独立完整、功能配套的人防工程体系，单建式人防工程面积达到28万平方米;北京王府井地下空间，包括地铁、市政、公共建筑、人防等设施，总建筑面积近60万平方米，上述两个地下空间的人防工程，在设计中都将建筑功能的合理组合与人防工程的防护要求相结合，充分考虑到平时使用的方便，通过地铁与周边各商业、居民区进行连通，利用地铁人防交通干道功能，可为战时留城人员提供完善的、生存率高的掩蔽防护空间，在充分发挥战备、社会效益的同时，也都取得了良好的经济效益。

　　二、单建式人防工程项目前期策划与设计过程科学管理

　　(一)单建式人防工程项目的前期策划的思路与建议。单建式人防工程项目的前期策划包括选址、建设方式、可行性论证等方面。首先是选址要求，通常要设置在交通便利、商业氛围浓和人流量大的地方，尽量考虑与地铁进行连通，通过人防工程将客流进行疏导，又能吸引和聚集人气，充分发挥单建式人防工程的社会和经济效益。其次是要考虑建设方式，在资金有保障的情况下，建议由人防部门单独修建，可免去与社会单位合作建设的种种麻烦。但对于财政或社会单位投资建设的大型地下空间开发项目，按法定需建设相当数量的单建式人防工程时，人防部门可积极介入，从规划条件、技术方案、功能设置方面提出人防要求。第三，进行充分的可行性论证。建议从资金保证、建设条件、交通组织、防护功能等多方面进行充分论证，确保单建式人防工程项目实现战备、社会和经济三大效益最大化。

　　(二)单建式人防工程项目勘察设计过程优化管理的建议。如单位没有专业的设计人员，或由于设计单位的自身专业受限等原因，会发生设计偏保守、深度不够等问题，致使增加投资、设计变更等，使工程进度、投资甚至质量难以控制。因此，建议在单建式人防工程设计阶段引入设计监理(咨询)。通过设计监理对设计方案优化和优选，通过论证、比较方案的技术先进性、功能完备性、经济合理性，让最佳设计方案在竞争中胜出。设计监理还能尽量避免由于设计单位或者设计人员单方面的疏忽造成工程的设计缺陷。同时，在施工过程中，当实际情况确实需要设计变更时，通过设计单位和设计监理单位的协作，更容易作出合理的设计变更。

　　三、单建式人防工程项目建设阶段的管理(质量、进度、安全、投资、周边关系协调)

　　(一)实施建设管理的模式选择。公共人防项目工程，

　　可采用传统管理模式，即业主-监理-施工模式，对于投资建设规模大的公共人防项目，可考虑采用业主-专业代建-监理-施工模式，即代建模式，发挥专业机构服务作用。

　　(二)市民防办在建或已建项目建设阶段实施管理的

　　问题与措施。结合目前在建的江南西路(西段)人防工程项目，通过解决一系列问题，总结出一些管理经验措施：

　　1、加强管理，充分发挥总承包和监理单位的建设管理作用，提倡“小业主，大监理”的管理模式。加强对总承包单位的管理，坚决杜绝合作单位分包或直接干预乙方内部管理的行为。

　　2、掌握招标主动权，优选有实力的参建单位。一是优选招标代理单位，招标代理单位必须深入了解单建式人防工程的建设过程，编制出合理的招标文件供参考。二是合理设定投标单位的资格条件和评标办法，关于评标条件方面，总结设计和施工的经验，单建式人防工程建设过程中面临的主要几个问题包括出入口设置、地下管线迁改和保护、临近建筑的保护、基坑支护形式、工期等。因此，在评标条件中，可以要求投标单位提供上述问题的相关的解决方案并作为评分条件。三是图纸审查和编制好工程量清单。一方面组织设计单位、设计监理单位、监理单位、专家等进行图纸审查;另一方面，除委托招标代理单位编制工程量清单外，还应委托另一中介机构编制工程量清单，进行对比，以进一步发现图纸的问题和减少计算错误、缺项漏项等情况，减少在施工过程中的索赔风险。

　　3、在合同中设定保护性条款，合理分担风险，对于承包商能够合理预见的风险，可以约定包干方式，由承包单位自行考虑;对项目工期进行分解，合同中明确约定关键节点工期。提前预见，做好应急准备方案。在施工过程中，除了一般的应急预案和措施外，考虑到单建式人防工程的社会公益性、地下工程施工地质和管线的复杂性，特别是在城市道路下进行施工的单建式人防工程，必须做好还路于民的应急准备，并对该项内容实行精细化管理。

　　(三)建设阶段对公共人防项目重难点实行精细化管理。公共人防项目的重难点包括管线迁改、基坑工程、公共道路恢复、社会影响和投诉等等，对于重难点内容，实行精细化管理，精细化管理实施环节很多，包括要求编制详细可行的实施方案并逐级审批，定期检查关键节点实施情况并及时做出相应调整，提前编制应急准备方案，密切监控事件进展采取紧急措施补救等等，实行精细化管理时要求业主单位介入管理深度很大。

　　以公共道路恢复为例，公共道路恢复涉及社会安定影响因素，属于关门工期，进度要求极其严格，首先制订切实可行的进度计划安排，并同步制订赶工措施方案，以周为时间间隔定期检查进度情况，及时调整节点工期，分段恢复路面，对于进度滞后的区段，提前预判进度情况，严令施工单位增加班组赶工，必要时业主直接增派施工队伍赶工，加大干预力度。

　　(四) 建立量化考核奖罚制度。量化考核奖罚制度是

　　一种管理手段，通过建立量化考核奖罚制度，起到管理威慑作用，量化考核关键在于考核指标要“量化”，具有可操作性，广州亚运城等大型项目建设均采用量化考核，对监理、设计、施工等参建单位进行量化考核，并在有关媒体公布考核结果;广州地铁建立地铁诚信评分体系，企业诚信评分作为后续项目招投标评分参考，目标是通过借鉴经验及合理调整，建立公共人防项目建设诚信体系评分。

　　四、在遵循工程建设标准管理程序制度前提下，合理改革调整单建式人防工程项目建设模式，实现创新管理

　　(一)完善落实公共人防建设的总体规划，提升公共人

　　防工程的社会影响力和社会重视程度，需要政府和社会各方共同努力，争取各方的建设支持。公共人防项目本质上是公共建设项目，以满足战备人防疏散等社会功能为基本前提，在规划和建设阶段都需要政府和社会各方的支持。广州市公共人防建设仍处于起步阶段摸索阶段，必然存在一些问题和不足，但公共人防建设发展的总体方向和趋势是符合当前城市发展规划潮流的，需要进一步完善落实公共人防建设的总体规划，与城市发展规划密切结合;加大公共人防建设必要性的社会宣传工作;同时建设出一些公共人防精品工程，起到示范作用。

　　(二)建立适合单建式人防工程建设特点的工程管理体系和工程管理办法，建设公共人防项目专业代建机构。人防部门建立专业代建机构，实施规范化、标准化管理，通过借鉴目前广州一些建设项目业主管理体系和管理办法的成功经验，引入到公共人防项目建设中来，逐步建立具有公共人防建设特色的工程管理体系。完善人防建设业主方的全过程管理体系(建设管理岗位职责体系设置)、建立符合公共人防项目特点并具备可操作性的管理办法(例如合同版本标准化、招标文件标准化、材料设备看样定板流程、计量支付管理办法、签证管理办法、安全生产处罚管理办法、设计变更管理办法、结算管理指引等等)。

　　(三)项目实施过程中，根据不同情况及时调整管理方法及管理模式。在项目实施过程中，如果原有的管理模式不能符合建设要求，需及时调整，划分好各方管理界面。简化建设业主单位内部审批程序，加快审批时间;合理简化项目管理环节，突出管理的主体和责任，避免多头管理和重复管理，提高效率。

　　(四)城市地下空间开发项目，人防部门加大参与建设的深度与范围。目前广州市城市地下空间开发项目发展迅速，如花园酒店地下空间、广州金融城地下空间、海珠广场地下空间开发等等，人防部门作为其中人防部分的指导监督机构，发挥其专业优势，更多地参与项目之中，有利于推进城市地下空间建设和公共人防项目自身建设经验的积累。

　　(五)开发单建式人防工程建设新技术新工艺，通过技术手段减少对建设范围周边的干扰。随着城市地下空间的发展，出现更多的建设新技术新工艺，公共人防建设可以借鉴如地铁建设的技术，结合单建式人防工程特点，开发公共人防项目建设的技术工艺，在前期阶段优化设计方案，不但可以减少对建设周边的干扰，还可以加快建设进度，提高工程质量，优化项目投资。